éléments de droit public

Ci-après, je vous propose un article relatif à l'alignement. Ce concept tiré du droit romain et remis au goût du jour par Sully en son temps par l'édit de 1607. En 1599 Henri IV créé un Office de Grand Voyer de France et le confie à celui qui lui a soufflé l'idée d'une rationalisation de l'aménagement du territoire et qui sera le premier " ministre " des travaux publics : le Duc de Sully.

Avant Sully, les voies de communication étaient construites et entretenues par des opérateurs privés, monastères, communautés locales ou professionnelles, le plus souvent concessionnaires de péage et dont l'implantation était plutôt anarchique et ensuite grignotée par les riverains. Il fallait y mettre bon ordre. Aujourd'hui tous les praticiens de l'urbanisme qui est devenu infiniment plus complexe sont surpris de la part congrue donnée à cet instrument juridique, voire son ignorance.

OBJET :          Procédure d'alignement et documents d'urbanisme.

Il n'est pas rare que les riverains des voiries communales, surtout en milieu rural se tournent vers le préfet lorsque surgissent des difficultés relatives à l'application des différentes procédures d'urbanisme, lorsque celles-ci s'appuient sur la notion d'alignement de la voirie communale.

Il paraît donc utile de rappeler les règles en la matière et ses conséquences à la lumière d'une jurisprudence civile et administrative constante en la matière.

1° La procédure d'alignement

1.1. Définition.

L'article L 112-1 du code de la voirie routière dispose que l'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un arrêté individuel. Le plan d'alignement auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique la limite entre voie publique et propriétés riveraines. L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine.

Il est important de noter qu'en aucun cas l'alignement ne peut tenir lieu de procédure d'expropriation : (CAA de Douai du 27 mai 2004, n° 02DA00436, Commune d'Orly-la-Ville).

En effet, l'alignement n'a pour objet que de définir les limites du domaine public de la voirie.

Les contentieux entre les particuliers et les collectivités publiques sont donc nombreux puisque la nécessité d'adapter le réseau routier et les voiries conduisent leurs gestionnaires à modifier ou à préciser le tracé du domaine public de la collectivité locale aux dépens des riverains dont les bornages sont quelques fois incertains. Les litiges sur le fonds du droit de propriété dépendent donc du juge civil, les litiges relatifs à la domanialité publique relèvent du juge administratif.

Ainsi un plan d'alignement qui peut avoir pour objectif de procéder aux élargissement ou redressements des voies communales, mais s'il comporte des emprises importantes sur les terrains privés bordant la voie publique, il devient alors illégal (CAA de Nancy du 12 janvier 2004 n° 99NC021132 Commune de Houssen).

Ces conflits d'empiètement tiennent essentiellement à la détermination des droits de propriétés des protagonistes et des contraintes qui peuvent leur être imposées.

En l'absence d'un plan d'alignement, l'arrêté individuel détermine à partir des éléments de fait, la limite de la voie publique.  Cet alignement ne peut être implicite (CE du 26 mai 2004, n° 249157, Raymond ZY). L'alignement individuel qui est un acte déclaratif ne peut donc se trouver frappé de caducité en l'absence d'élément de fait nouveau (même arrêt).

Pareillement un nouvel arrêté individuel qui ne tiendrait pas compte d'un état de fait serait illégal. C'est le cas où un arrêté d'alignement ne se limite pas à recherche les limites de la seule voie publique mais tend à exclure de la propriété du riverain la surface d'implantation d'installations de France Télécom dont la régularité n'était pas pour autant avérée. (CE du 28 juillet 2004, n° 260608 M. Yves X.).

L'alignement n'a donc pas pour objet de délimiter le domaine public au sens large mais limitativement les seules limites de la voirie publique.

Le plan d'alignement ne saurait valoir titre de propriété pour la commune (Cour de Cassation, Ch. civ 3, arrêt du 1^er juillet 2003, n° 02-13068). Si une parcelle a été goudronnée et annexée à une voirie existante, cela ne peut remettre en cause la validité du titre de propriété de l'administré qui en été privé (Cour de cassation, Ch. civ 3 arrêt du 30 novembre 2004, n° 92-16230, SCI Grilleton).

Le plan d'alignement fût-il ancien (1860 dans la cas d'espèce ci-après) constitue un élément du faisceau d'indices permettant de définir l'appartenance ou non d'un bien au domaine public, et ce malgré une première expertise judiciaire civile (Cour de cassation, Ch. Civ 3, arrêt du 24 janvier 2001, n° 99-13938, Pierre Combes).

En application de l'article L 2543-3 du code général des collectivités locales, les frais d'établissement du plan d'alignement sont obligatoires dans les communes de plus de 200 habitants. L'élaboration du plan d'alignement relève d'une délibération du conseil municipal en application de l'article L 2541-12 du code général des collectivités locales. Il est approuvé ensuite après enquête publique.

1.2  Règles relatives à l'alignement de la voirie départementale

Celles-ci ne sont pas différentes du droit commun. L'article L 131-4 du code de la voirie routière prévoit que les plans d'alignements sont approuvés par délibération du conseil général après enquête publique. L'alignement de la voirie départementale en agglomération est soumis pour avis au conseil municipal.

1.3. Règles relatives à l'alignement de la voirie nationale.

L'article L 123-6 du code de la voirie routière précise les conditions d'approbation du plan d'alignement des routes départementales lequel est approuvé par arrêté du préfet  après enquête publique, ou approuvé par décret en Conseil d'Etat.

2° Prise en compte de l'alignement en urbanisme.

En application de l'article R 123-32-1 ancien du code de l'urbanisme, les alignements nouveaux résultants du plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé se substituent aux alignements résultants des plans généraux d'alignement applicables sur le même territoire. Le document d'urbanisme ont donc un impact sur la modification de l'alignement à condition de contenir des éléments suffisamment précis pour caractériser les nouvelles voies (CAA de Lyon, n° 99LY02410 Commune d'Engins). 

2.1. Les servitudes.

Les plans d'alignement peuvent prévoir des servitudes d'utilité publiques et notamment des servitudes non aedificandi et de reculement. Le défaut de mention dans un certificat d'urbanisme de l'existence de telles servitudes peut engager la responsabilité de la collectivité qui les a instituées (CAA de Douai du 8 juillet 2004, n° 02DA00858, Gérard X.) en dehors de toute faute du notaire. Le défaut d'information sur les servitudes d'alignement entre particuliers lors de cession peut entraîner la résiliation de la vente immobilière. Un refus de permis de construire entraîné par l'existence d'un alignement excessif antérieur est de nature à remettre en cause la vente du terrain en cause, conclue entre particuliers, et autorise le juge civil à porter un avis sur l'illégalité très vraisemblable du permis de construire (Cour de cassation, Ch. civ 3 arrêt du 10 décembre 1997, n° 96-10152, SCP Bourguet et autres).

2.2. Les règles d'implantation des constructions.

L'alignement des voiries conditionne naturellement l'application des règlements des plans d'urbanisme et du règlement national d'urbanisme. L'article R 111-18 du  code de l'urbanisme dans le contexte du RNU ou le règlement des documents d'urbanisme détermine les règles d'implantation soit des clôtures soit des constructions par rapport à la voirie. La mention d'implantation à l'alignement présuppose que cet alignement existe ou est sur le point d'être effectif.

Dans beaucoup de communes ce n'est pas le cas. Quelques fois les obligations de recul imposées sont donc théoriquement inapplicables.

L'application d'un règlement imposant un recul systématique dans le but certes louable de prévoir une voirie adaptée, peut conduire de fait à une expropriation déguisée au préjudice des riverains en l'absence de tout plan d'alignement et de procédure d'expropriation.

Les contraintes d'implantation par rapport aux limites séparatives des propriétés entre elles ne peuvent pas se confondre avec les contraintes d'implantation à l'alignement (CAA de Douai du 29 janvier 2004, n° 01DA00923, Commune d'Haubourdin).

2.2. Les accès à la voirie.

Les règlements peuvent prévoir des accès aux voiries par des dispositifs "en bateau" dont l'objectif est d'assurer la sécurité des accès à la voie publique.

2.3. Les servitudes de visibilité.

Les plans d'occupation des sols peuvent prévoir des contraintes justifiées par la sécurité routière.

Cette obligation ne peut relever que des articles L 114-1 du code de la voirie routière (titre I, chapitre IV Riveraineté) qui ne motive de telles contraintes que par une servitude de visibilité.

2.4. Alignement et institution de la participation pour voiries et réseaux.

La participation pour voirie et réseaux (PVR) prévue a l'article L 322-11-1  du code de l'urbanisme présuppose que l'alignement des voiries ait été réalisé. En effet cette participation est due par les propriétaires riverains de la voirie nouvelle en proportion de leur terrain compris dans une bande de 80 mètres située de part et d'autre de la voirie et non de son axe. Dès lors une détermination de l'alignement est indispensable avant toute délibération d'application ( voir mon article précédent relatif à la PVR).

Note : Dans le système de droit local relatif à la taxe de riverain dans les anciens départements d'Alsace Lorraine applicable avant la mise en place de la PVR dont elle est issue, la taxe peut être instaurée lorsque l'établissement d'un plan d'alignement a été délibéré par l'autorité locale compétente sans pour autant être devenu définitif (CAA de Nancy, 22 avril 2004, n° 99NC00903 M. Pierre X.).

2.5. Les cessions gratuites.

La validité de l'obligation de céder gratuitement une surface de terrain en application de l'article R 332-15 du code de l'urbanisme, établie après l'adoption d'un plan d'alignement pour la voirie considérée, peut perdurer (de 1971 à 1999 dans l'espèce signalée) tant que l'alignement n'a pas été modifié (Cour de cassation, Ch. civ 3, du 30 janvier 2002, n° 00-10571, époux Bourbigot).

3° Le classement et le déclassement.

Il y a souvent confusion entre les notions d'alignement ou de classement :

En effet, le "plan de classement" des voies communales qui ne comporte qu'un plan général au 1/5000° et qui mentionne seulement une largeur de 3,50 mètres pour une voie ne saurait avoir, du fait en tout état de cause de son imprécision, le caractère d'un plan d'alignement (CAA de Lyon du 21 octobre 2003 précité, n° 99LY02410)

Le classement ou le déclassement sont des procédures dont l'objet est de constater l'affectation à la voirie routière d'une surface de terrain déterminée.

En application de l'article L 141-3 cette procédure ressort des compétences du conseil municipal.

Les délaissés peuvent être revendiquées par les riverains. Alignement et déclassement sont donc fréquemment liés (TA de Lyon n° 0102361-2 & 0300972, du 16 novembre 2004, SCI FERRAND c/ Ville de SAINT ETIENNE).

3.1. Voirie privée et classement dans la voirie communale.

Il s'agit d'une procédure particulière définie à l'article L 318-3 du code de l'urbanisme concernant exclusivement les "voies privées ouvertes à la circulation publique" dans le domaine public de la commune. Après enquête publique le conseil municipal peut prendre cette décision qui comporte l'approbation d'un plan d'alignement pour la voirie considérée.

Il est utile de rappeler que cette procédure ne s'impose jamais à l'autorité communale qui n'a pas de raison particulière de prendre en charge l'entretien supplémentaire de voiries  que les riverains avaient souhaité initialement garder privée.

La pratique démontre au contraire, que les élus acceptent les voiries de lotissements sans peser les conséquences de cette incorporation, sur le budget communal.

22 novembre 2004