participation voirie et réseau
Avant quelques chroniques contentieuses, voici quelques thèmes plus techniques.
Article du 4 avril 2004
O B J E T : Mise en œuvre de la participation pour voiries et réseaux (PVR)
P. J : Trois modèles de délibérations et modèles de conventions.
Pour permettre de nouvelles constructions, les communes doivent fréquemment créer ou aménager des voies publiques, mettre en place ou prolonger des réseaux, notamment d’eau ou d’électricité.
Pour pouvoir financer le développement de la voirie, notamment quand les recettes issues des impôts locaux et de la taxe locale d'équipement n'y suffisent pas, les communes pourront demander aux particuliers une participation aux dépenses d'équipement.
Un tel dispositif, qui s’apparente à un impôt, doit être transparent et respecter le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant les charges publiques. Il doit également éviter de faire courir aux communes des risques juridiques très onéreux.
C'était le but poursuivi par la participation pour voirie nouvelle et réseaux (PVNR) instituée par la loi SRU. Ce dispositif a été conçu de façon rigide et sa mise en œuvre a fait apparaître de nombreuses difficultés qu’il convenait de corriger.
La loi Urbanisme et Habitat a créé la participation pour voirie et réseaux (PVR). Elle a par ailleurs précisé les conditions dans lesquelles une commune peut mettre à la charge du particulier un raccordement à usage individuel.
1° Les aménagement finançables.
· la réalisation ou l’aménagement d’une voie. Ceci peut inclure l’acquisition des terrains, les travaux de voirie (chaussée et trottoirs, y compris pistes cyclables ou stationnements sur voirie, ou espaces plantés…), l’éclairage public, le dispositif d’écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage, en souterrain, des réseaux de communication (travaux de génie civil, gaines, fourreaux et chambres de tirage, à l’exclusion du coût des câbles) ;
· la réalisation des réseaux d’eau potable, d’électricité et d’assainissement ;
· les études nécessaires à ces travaux.
Ne peuvent être financés les équipements dont l’existence ne conditionne pas la délivrance des permis de construire, tels que :
· les réseaux de communication aériens, de gaz, de chauffage urbain ;
· les autres équipements communaux, crèches, écoles ou salles de sports par exemple ;
· les frais financiers.
Contrairement à la PVNR, la PVR peut être utilisée pour financer des réseaux le long d'une voie existante sur laquelle aucun aménagement n'est réalisé.
En revanche, la commune ne pourra mettre ultérieurement à la charge des propriétaires le financement des travaux non prévus dans sa délibération et qui se révèleraient nécessaires après réalisation des constructions. Elle a donc tout intérêt à anticiper les aménagements futurs.
La commune n'a pas l'obligation de réaliser en une seule fois tous les aménagements prévus. Par exemple dans le cas de l’aménagement d’une voie préexistante, elle peut prévoir dans la délibération à la fois les travaux concernant la voie (trottoirs, éclairage public, …) et la réalisation des réseaux d’eau et d’électricité. Elle peut réaliser les réseaux au moment du premier permis de construire et effectuer les autres travaux ultérieurement, au fur et à mesure de l’installation d’autres constructions. Elle peut également procéder à la réalisation de la voie par tronçons successifs.
La PVR n’est pas applicable à l’intérieur d’une ZAC ou du périmètre d’un programme d’aménagement d’ensemble.
2° L'institution de la PVR.
2.1. Le régime de la PVR est institué par délibération du conseil municipal sur l'ensemble du territoire de la commune qu’elle soit ou non dotée d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’une carte communale.
2.2. Une délibération propre à chaque voie, précisera les travaux qui sont prévus et le montant par mètre carré de terrain constructible. Du fait du principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques, les communes qui l'ont instituée sont tenues de l’appliquer chaque fois qu’elles décident de réaliser sur une voie, des travaux qui relèvent de la PVR pour permettre l’implantation de nouvelles constructions. En revanche, elles ne peuvent pas l’appliquer lorsqu’elles réalisent des travaux de voirie ou de réseaux qui ne sont pas destinés à permettre l’implantation de nouvelles constructions : routes de rase campagne, ou aménagement d’une rue existante déjà urbanisée, par exemple pour réaliser des trottoirs ou installer l’éclairage public.
Un document graphique permettant de localiser de façon précise les surfaces de terrain concernées par la voie nouvelle complétera utilement la délibération. Si la loi ne le prévoit pas expressément, l'information du redevable impose la production d'un tel plan. En effet, lorsqu'un terrain est concerné par plusieurs périmètres de PVR, la participation est due au titre de la voie de desserte du terrain.
2.3. La PVR peut être instituée par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte dans deux cas :
- si la compétence "création de la PVR" a été prévue dans leurs statuts,
- par application de l'article L 332-13 du code de l'urbanisme, lorsque ces organismes sont compétents pour la réalisation de tous les équipements publics susceptibles d'être financés par PVR.
3° Calcul de la PVR.
Le montant exigible par mètre carré de terrain ne peut excéder le coût des équipements à réaliser divisé par la surface totale des terrains « bénéficiant de la desserte ».
La commune peut choisir, dans la délibération propre à chaque voie :
· de fixer voie par voie un montant au mètre carré de terrain compte tenu du coût prévisionnel des travaux, en veillant à respecter le principe d’égalité qui implique que les propriétaires se trouvant dans des situations comparables soient traités de façon comparable ;
· de fixer un forfait par mètre carré, (par exemple : X €/m² pour la desserte par une voie et les réseaux, ou Y €/m² pour le réseau d’électricité, Z €/m² pour le réseau d’eau …).
Une délibération propre à chaque voie est obligatoire ; elle doit alors citer les équipements prévus pour la voie et reprendre le montant du forfait. Ce forfait doit être suffisamment bas pour que la commune puisse, en cas de contestation, justifier qu’il n’excède pas le coût réel des travaux.
Le coût estimé des travaux est diminué le cas échéant :
· de la part du coût des aménagements prise en charge, selon les cas par EDF, ou le syndicat intercommunal compétent ;
· des subventions (fonds d’amortissement des charges d’électrification et fonds national pour le développement des adductions d’eau,… ) ;
En ce qui concerne les sommes perçues au titre du fonds de compensation de la TVA, elles n’ont pas le caractère de subventions affectées à la réalisation de l’équipement. Même s’il est logique qu’elles ne soient pas répercutées, leur déduction relève d’un choix de la collectivité ou de l’établissement public maître d’ouvrage des travaux.
Le montant de la participation par mètre carré fixé dans une délibération est définitif. La délibération peut prévoir son indexation mais une délibération ultérieure ne pourra pas le réviser, même pour tenir compte d’un coût réel des travaux plus élevé que prévu.
4° Exigibilité de la PVR.
4.1. La participation est due par les propriétaires lorsqu’ils sollicitent ou autorisent un tiers à demander une autorisation de construire ou d’aménager (permis de construire, autorisation de lotir, autorisation d’aménager un terrain en vue de l’implantation d’habitations légères de loisirs, terrains de camping ou parcs résidentiels de loisirs) ou lorsqu’ils réalisent un remembrement urbain dans le cadre d’une association foncière urbaine autorisée ou constituée d’office.
4.2. Le propriétaire peut également par convention, accepter de préfinancer la réalisation ou l’aménagement de la voie, pour obtenir que son terrain devienne rapidement constructible. Cette convention doit être approuvée par le conseil municipal, sauf si celui-ci a donné délégation au maire (article L 2122-22 du CGCT).
5° Personnes tenues à participation.
Ce sont les propriétaires des terrains situés de part et d’autre de la voie et qui vont bénéficier de son aménagement.
La participation que paye chaque propriétaire est calculée au prorata de la surface de son terrain située dans une bande de 80 mètres de part et d’autre de la voie. Cette limite, fixée par la loi, peut être adaptée par une délibération motivée dans une fourchette comprise entre 60 et 100 mètres. Cette distance peut varier le long d’une même voie à condition que ces variations soient justifiées par des motifs d’urbanisme (zonages, taille des terrains, morphologie urbaine) ou des éléments physiques (tels qu’une rupture de pente) et ne soient pas fondées sur le seul parcellaire cadastral.
6° Les cas d'exonérations.
6.1. La PVR n'est pas due par les propriétaires de terrains déjà construits ou des propriétaires des terrains qui choisissent de ne pas construire.
6.2. Dans le cas de terrains déjà construits, le droit acquis est limité au terrain correspondant à la construction. Lorsque le terrain est susceptible de recevoir d’autres constructions après la réalisation ou l’aménagement de la voie, la participation sera due :
· en cas de délivrance d’une autorisation d’urbanisme sur un terrain résultant d’une division du terrain initial.
· en l’absence de division, en cas de nouvelle autorisation portant sur la partie de l’unité foncière qui est considérée comme non bâtie pour l’établissement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en application de l’article 1381-4° du code général des impôts.
· en cas de démolition suivie d’une nouvelle construction ou de changement de destination de la construction existante lorsque la nouvelle construction ou la nouvelle destination n’aurait pas pu être autorisée sans les nouveaux équipements.
6.3. Le conseil municipal peut exonérer les logements sociaux du paiement de la PVR.
En cas de réalisation, sur une même unité foncière, d’une opération mixte, la participation est alors réduite au prorata de la surface des logements locatifs sociaux construits.
6.4. La loi autorise à exclure les terrains durablement et définitivement inconstructibles et dont il est certain qu'ils ne bénéficieront pas de l'aménagement réalisé. Ces terrains sont ceux qui, pour des raisons physiques (présence d'un ravin, d'une rivière, …), sont inconstructibles ou ne sont pas desservis (pour ces mêmes raisons) par les réseaux ou la voie concernés ou les terrains rendus inconstructibles du fait de prescriptions ou de servitudes administratives ne relevant pas de la compétence communale, comme les PPRI. En revanche, des terrains dont l’inconstructibilité a été décidée par le conseil municipal lors de l’élaboration de la carte communale ou du PLU pour des motifs autres que ceux-ci ne pourront en aucun cas être exclus.
6.5. Dans le cas d'un terrain situé à l’intersection d’une voie existante et d'une voirie nouvelle, et qui supporte déjà une construction raccordée à la voie existante, le conseil municipal peut estimer qu’il ne bénéficie pas du nouvel aménagement. La partie de ce terrain considérée comme bâtie (c’est-à-dire soumise à la taxe foncière sur les propriétés bâties) peut alors être exclue des terrains bénéficiant de la desserte.
6.6. Lorsque la PVR ne porte que sur le financement des réseaux d’eau potable et/ou d’électricité, la loi autorise également à exclure :
· les terrains qui supportent une construction déjà raccordée ;
· les terrains pour lesquels le réseau existant permet la délivrance des permis de construire.
Les sommes correspondantes aux terrains déjà construits ou non constructibles demeurent à la charge du budget communal.
7° Dispositions particulières au réseau électrique.
Aux termes de la loi du 10 février 2000, le raccordement au réseau d’électricité est un droit (à l'exclusion des constructions irrégulières). La loi fixe les modalités de financement de ces extensions.
Une partie de ce financement est intégrée dans le prix de l’électricité facturée aux usagers.
L’autre partie est assurée par une contribution spécifique à la charge de la commune lorsque l’extension du réseau est rendue nécessaire pour réaliser une opération d’aménagement ou délivrer une autorisation d’urbanisme. Dans ce cas, la commune peut financer sa contribution par la mise en œuvre de la PVR et « répercuter » ainsi le coût sur l’usager.
8° Modalités pratiques de perception de la PVR .
8.1 Information du redevable.
Conformément à l’article L.332-28, le montant et la ou les dates de versement de la participation doivent être prévus explicitement dans l’autorisation d’urbanisme.
Le versement est dû par le propriétaire du terrain, même lorsqu’il n’est pas le demandeur de l’autorisation. Dans ce cas, il est souhaitable d’adresser au propriétaire, dont le nom et l’adresse figurent dans la demande, une copie de l’autorisation. Cette communication lui permet d’être informé des dates auxquelles il devra s’acquitter des sommes qui seront ultérieurement mises à sa charge.
Lorsque le dossier de demande est présenté par une personne bénéficiant d’une promesse de vente y compris sous condition suspensive d’obtention du permis de construire, la participation pour voirie et réseau est mise à sa charge.
La participation ne peut être exigée si la délivrance de l’autorisation d’urbanisme est antérieure à la délibération relative à la PVR propre à la voie.
Les certificats d’urbanisme délivrés depuis le 1er avril 2001 doivent indiquer le régime des taxes et participations applicables aux terrains concernés et ont donc pour effet de stabiliser le régime de taxes et participations applicables, au même titre que les règles d’urbanisme. Trois situations peuvent se rencontrer :
· La PVR n’est pas instituée sur la commune à la date de délivrance du certificat d’urbanisme (délibération générale non intervenue ou non exécutoire). Celui-ci ne mentionne pas la PVR parmi les participations applicables. La PVR ne pourra pas être exigée si la demande de permis de construire est déposée dans le délai de validité du certificat d’urbanisme, même si la commune l’a instituée entre temps.
· La PVR est instituée sur la commune mais la délibération particulière relative à la voie n’est pas encore intervenue. Le certificat d’urbanisme mentionne le fait que la PVR est exigible dans la commune. Si la délibération particulière concernant la voie est prise avant la délivrance du permis de construire, le propriétaire devra payer la PVR.
· La PVR est instituée sur la commune et la délibération particulière est intervenue. Dans ce cas, le certificat d’urbanisme mentionne les deux délibérations.
En cas d’omission, le certificat d’urbanisme est illégal et peut être retiré dans le délai de quatre mois de sa délivrance. Ce retrait permet de délivrer un nouveau certificat d’urbanisme indiquant la PVR. Le retrait ne peut intervenir qu’après que le bénéficiaire du certificat d’urbanisme ait été mis à même de présenter ses observations écrites, et, s’il le souhaite, orales. Le bénéficiaire du CU peut se faire assister (loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, art. 24).
Au-delà du délai de quatre mois, le certificat d’urbanisme illégal ne peut plus être retiré. Il n’exonère pas le demandeur de cette participation ; l’autorisation d’urbanisme devra donc comporter la prescription de la participation qui sera ensuite mise en recouvrement. En revanche, le demandeur pourra se retourner contre l’auteur du certificat d’urbanisme (commune, EPCI ou Etat) pour obtenir réparation.
Les conventions de préfinancement (5.2. plus haut) ne peuvent être signées que si la délibération spécifique est exécutoire. Ces conventions doivent préciser :
· la date à laquelle les travaux, financés par la participation, seront achevés ;
· les modalités de règlement de la participation par le propriétaire cocontractant.
La convention apporte les garanties suivantes :